Hoe Chinese bedrijven voet aan de grond probeerden te krijgen op Curaçao — en waarom dat mislukte
WILLEMSTAD – Eerst was er een miljardenplan om de Isla-raffinaderij over te nemen en te moderniseren. Enkele jaren later probeerde een ander Chinees concern een positie te verwerven in de zonne-energiesector. Beide ondernemingen kwamen dicht bij langdurige betrokkenheid bij strategische infrastructuur op Curaçao, maar hun plannen liepen uiteindelijk vast. Een nieuw geopolitiek onderzoek laat zien hoe Chinese bedrijven toegang zochten tot belangrijke economische sectoren, zonder daarin een blijvende machtspositie te verwerven.
Het gaat om Guangdong Zhenrong Energy (GZE), dat in 2016 afspraken maakte over de toekomst van de raffinaderij, en China Machinery Engineering Corporation (CMEC), dat in 2019 betrokken raakte bij grote zonne-energieprojecten.
De twee dossiers worden beschreven in het onderzoeksrapport Chinese Presence and Geopolitical Resilience in the Caribbean Parts of the Kingdom of the Netherlands, dat op 6 oktober verscheen onder verantwoordelijkheid van het China Knowledge Network en onderzoeksinstituut Clingendael.
De onderzoekers komen tot een opvallende conclusie. Ondanks de belangstelling van grote Chinese ondernemingen is hun blijvende aanwezigheid in de strategische infrastructuur van Curaçao beperkt gebleven.
De geschiedenis van GZE en CMEC laat zien hoe economische ambities, politieke verwachtingen, financiële onzekerheid en lokale besluitvorming samenkomen wanneer buitenlandse bedrijven proberen een positie te verwerven in vitale sectoren van een kleine eilandeneconomie.
Een miljardenbelofte voor de raffinaderij
De eerste grote poging begon in 2016, toen de Curaçaose regering onder leiding van premier Ben Whiteman op zoek was naar een oplossing voor de verouderde Isla-raffinaderij.
De raffinaderij was eigendom van Curaçao, maar werd sinds 1985 geëxploiteerd door het Venezolaanse staatsoliebedrijf PdVSA. Dat contract zou eind 2019 aflopen. De financiële problemen van Venezuela en het gebrek aan investeringen in de raffinaderij maakten de toekomst van het complex steeds onzekerder.
Juist op dat moment verscheen Guangdong Zhenrong Energy.
In september 2016 ondertekende de regering een memorandum of understanding met het Chinese bedrijf. De onderneming presenteerde een investeringsplan dat volgens de toenmalige aankondigingen kon oplopen tot tien miljard dollar.
Dat geld moest niet alleen worden besteed aan modernisering van de raffinaderij. Ook de olieopslag, havenvoorzieningen, energievoorziening en gasinfrastructuur maakten deel uit van de plannen.
Daarmee ging de belangstelling van GZE veel verder dan alleen de exploitatie van een olieraffinaderij. Het bedrijf wilde betrokken raken bij een aanzienlijk deel van de infrastructuur die Curaçao economisch met Venezuela en de internationale oliemarkt verbindt.
Volgens een onderzoek uit 2022 van de Universiteit van Amsterdam en CEDLA presenteerde GZE zich destijds als een onderneming die rechtstreeks onder de Chinese centrale overheid viel. Het bedrijf schermde met een omzet van 60 miljard dollar, 15.000 werknemers en mogelijke samenwerking met grote Chinese financiële instellingen en energiebedrijven.
Daaronder bevonden zich de China Development Bank, Bank of China, Sinopec en CNPC.
Ook de werkgelegenheidsbeloften waren aanzienlijk. GZE sprak zelfs over een mogelijk totaal van 10.000 lokale banen die direct of indirect uit het project zouden kunnen voortkomen.
De plannen wekten hoge verwachtingen op een eiland waar de raffinaderij tientallen jaren een belangrijke economische pijler was geweest.
Meer dan alleen de Isla
Naarmate de onderhandelingen vorderden, werd duidelijk dat GZE andere ambities had dan uitsluitend het herstellen van de bestaande raffinaderij.
In 2017 ontstond onenigheid over de locatie en uitvoering van de investeringen.
Waar de Curaçaose regering aanvankelijk vasthield aan modernisering van het bestaande complex aan het Schottegat, wilde GZE onderzoeken of het bouwen van een nieuwe raffinaderij bij Bullenbaai aantrekkelijker was.
Dat zou een ingrijpende verandering betekenen. Niet alleen de raffinageactiviteiten, maar ook de economische functie van bestaande haven- en industrieterreinen kon daardoor veranderen.
Volgens berichtgeving van energienieuwsdienst Argus Media in juli 2017 liepen de gesprekken onder meer op deze tegenstelling vast.
De raffinaderij was daarmee niet langer uitsluitend een technisch of financieel vraagstuk. Het ging ook om de inrichting van een belangrijk deel van Curaçao en de toekomstige bestemming van strategische terreinen.
De financiële werkelijkheid achter de beloften
Terwijl de onderhandelingen voortduurden, groeiden de twijfels over de financiële en technische capaciteiten van Guangdong Zhenrong Energy.
Onderzoek van lokale media bracht aan het licht dat het bedrijf zelf niet beschikte over de raffinage-ervaring die voor een dergelijk omvangrijk project noodzakelijk was.
Ook ontstonden vragen over de daadwerkelijke beschikbaarheid van het beloofde kapitaal en de betrokkenheid van de Chinese ondernemingen die als mogelijke partners waren genoemd.
Het onderzoek van CEDLA uit 2022 beschrijft hoe Curaçaose delegaties, waaronder academici en journalisten, tijdens de onderhandelingen China bezochten. Verschillende betrokkenen waren onder de indruk van de bezochte industriële projecten, maar sommige geïnterviewden kregen achteraf het gevoel dat de plannen te mooi waren om waar te zijn.
Volgens dat onderzoek had de Curaçaose overheid de kosten van verschillende delegatiereizen voorgeschoten, zonder dat GZE die later terugbetaalde.
Uiteindelijk concludeerde de regering van premier Eugene Rhuggenaath dat GZE niet de financiële en operationele slagkracht had die het bedrijf eerder had voorgespiegeld.
Ook bleek volgens de regering de onvoorwaardelijke steun van de Chinese overheid te ontbreken.
Op 31 december 2017 maakte Curaçao bekend de afspraken met GZE te vernietigen. Begin januari 2018 werd die beslissing internationaal bekend.
GZE verzette zich tegen de beëindiging en weersprak de conclusie dat het de financiering niet rond kon krijgen. Tegen persbureau Reuters verklaarde het bedrijf dat het met zijn partners nog altijd vooruitgang boekte bij de financiering.
Van de beloofde miljardeninvestering kwam uiteindelijk niets terecht.
Het onderzoeksrapport van het China Knowledge Network en onderzoeksinstituut Clingendael verwijst expliciet naar de twijfels over de geloofwaardigheid van GZE, zowel op Curaçao als vanuit Beijing.
Dat laatste is belangrijk. Hoewel GZE zich presenteerde als een onderneming met directe steun vanuit de Chinese staat, bleek die politieke en financiële rugdekking volgens de Curaçaose regering niet zo stevig als was voorgesteld.
De tweede poging: zonne-energie
Enkele jaren later volgde een nieuwe poging van een groot Chinees concern om zich economisch op Curaçao te vestigen.
Ditmaal ging het niet om olie, maar om duurzame energie.
China Machinery Engineering Corporation (CMEC), onderdeel van het Chinese staatsconcern Sinomach, raakte in 2019 betrokken bij plannen voor een zonnepark en zonnepanelen op daken van scholen en gebouwen van Aqualectra.
Het bedrijf richtte daarvoor ook een lokale onderneming op: CMEC Dutch Caribbean B.V.
De ambities pasten bij de wens van Curaçao om minder afhankelijk te worden van ingevoerde fossiele brandstoffen.
In tegenstelling tot het GZE-dossier, waarbij de financiële uitvoerbaarheid al vroeg ter discussie stond, wist CMEC daadwerkelijk een belangrijke positie in een aanbestedingsprocedure te verwerven.
Aqualectra organiseerde in 2019 een aanbesteding voor de bouw, het eigendom en de exploitatie van zonnepanelen op verschillende daken, met een totale capaciteit van 10 tot 15 megawattpiek.
CMEC schreef samen met het in Hongkong gevestigde Super Cal Engineering in op het project.
De combinatie werd door Aqualectra als voorkeursbieder geselecteerd. Volgens gerechtelijke stukken bedroeg het aangeboden stroomtarief ongeveer 8,2 Amerikaanse dollarcent per kilowattuur.
Daarmee leek de weg vrij voor een langdurige commerciële relatie tussen het Curaçaose nutsbedrijf en een Chinees staatsconcern.
Een lokaal conflict blokkeert het project
De selectie van CMEC leidde echter tot een juridisch conflict.
Het Curaçaose zonne-energiebedrijf Sunny Side Up, dat eveneens op de opdracht had ingeschreven, verzette zich tegen de uitkomst van de aanbesteding.
Het bedrijf betwistte onder meer de technische beoordeling van de offertes en stelde vragen bij de documenten waarmee CMEC zijn aanbieding had onderbouwd.
In september 2019 oordeelde de rechter in kort geding dat er onvoldoende aanleiding was om de selectie van CMEC tegen te houden.
Aqualectra en CMEC sloten vervolgens een overeenkomst voor de afname van de te produceren elektriciteit, een zogenoemde power purchase agreement.
Toch kwam het project niet van de grond.
Een belangrijk probleem ontstond rond de beschikbaarheid van geschikte daken. De betrokken partijen slaagden er niet in overeenstemming te bereiken met Curinde over het gebruik van diens gebouwen. Ook het vinden van alternatieve locaties bleek moeilijk.
Daarnaast bleven juridische en contractuele problemen het project belasten.
Op 20 september 2021 liet Aqualectra CMEC weten dat het zonneproject definitief werd beëindigd. Daarmee eindigde ook de overeenkomst voor de afname van elektriciteit.
De juridische strijd duurde vervolgens nog jaren.
In februari 2024 oordeelde het Gerecht in eerste aanleg dat Aqualectra de aanbesteding mocht intrekken. Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie bevestigde dat oordeel op 16 december 2025.
Daarmee kwam de procedure tot een einde zonder dat Sunny Side Up alsnog de opdracht of de verlangde schadevergoeding kreeg.
Het Hof stelde vast dat het betrokken project uiteindelijk door geen enkele partij was uitgevoerd. Het liet bepaalde beschuldigingen over mogelijke onregelmatigheden tijdens de aanbesteding onbeantwoord, omdat die niet tot de gevorderde schadevergoeding konden leiden.
Geen blijvende Chinese positie
Volgens het nieuwe Clingendael-onderzoek betekende het mislukken van de projecten dat CMEC onvoldoende opdrachten wist binnen te halen om een duurzame commerciële aanwezigheid in de regio op te bouwen.
Het bedrijf had wel een lokale dochteronderneming opgericht en ook een zonne-installatie gebouwd voor een resort op Sint Maarten, maar trok zich volgens de onderzoekers uiteindelijk terug uit de eilanden.
Daarmee eindigde een tweede poging van een groot Chinees bedrijf om op Curaçao een langdurige positie in een strategische energiesector te verwerven.
De oorzaken van het mislukken waren overigens verschillend.
Bij Guangdong Zhenrong Energy draaide het vooral om twijfels over financiering, expertise, geloofwaardigheid en de feitelijke betrokkenheid van de Chinese overheid.
Bij CMEC ging het om problemen binnen de aanbesteding, juridische procedures, contractuele complicaties en het gebrek aan geschikte locaties.
Het nieuwe rapport plaatst beide gebeurtenissen in een bredere economische context.
De onderzoekers constateren dat de eilandeconomieën van het Koninkrijk relatief klein zijn en dat grote buitenlandse staatsbedrijven daardoor vaak onvoldoende commerciële mogelijkheden vinden.
Ook bestaande lokale zakelijke netwerken spelen volgens geïnterviewden een rol. De komst van een grote nieuwe onderneming kan de beperkte markt voor gevestigde bedrijven verder verkleinen.
Economische belangen, geopolitieke gevolgen
De mislukte investeringsplannen zijn vanuit geopolitiek perspectief relevant omdat beide ondernemingen betrokken wilden raken bij de energievoorziening van Curaçao.
De raffinaderij, olieopslagfaciliteiten en elektriciteitsproductie zijn sectoren die van belang zijn voor de economische continuïteit van het eiland.
Langdurige contracten met buitenlandse ondernemingen kunnen daardoor verdergaande gevolgen hebben dan de directe investeringen of werkgelegenheid.
Het onderzoek maakt daarbij nadrukkelijk onderscheid tussen Chinese economische aanwezigheid en daadwerkelijke invloed van de Chinese staat.
De onderzoekers vinden weinig bewijs dat Beijing erin is geslaagd via staatsbedrijven een omvangrijke, blijvende positie te verwerven in de strategische infrastructuur van het Caribische deel van het Koninkrijk.
Ook blijkt uit hun onderzoek niet dat de zichtbaarheid van Chinese ondernemingen automatisch onderdeel is van een centraal aangestuurde geopolitieke strategie.
Het grootste deel van de Chinese economische activiteit op de eilanden komt volgens het rapport juist van kleinere, lokaal gevestigde ondernemingen, waarvan de eigenaren doorgaans geen directe banden met de Chinese staat hebben.
Tegelijkertijd wijzen de onderzoekers erop dat de afhankelijkheid van buitenlandse bedrijven bij energie, technologie en infrastructuur een kwetsbaarheid vormt, ongeacht uit welk land die bedrijven afkomstig zijn.
De les van twee mislukte projecten
De ervaringen met GZE en CMEC laten zien dat Curaçao voor grote buitenlandse ondernemingen aantrekkelijk kan zijn vanwege zijn infrastructuur en ligging, maar dat economische belangstelling niet automatisch leidt tot duurzame investeringen.
Bij GZE bleken de miljardenbeloften onvoldoende onderbouwd. Bij CMEC kon zelfs een selectie als voorkeursbieder, gevolgd door een overeenkomst met Aqualectra, niet voorkomen dat het project uiteindelijk werd afgeblazen.
Het rapport waarschuwt tegelijkertijd voor een te eenzijdige nadruk op China als geopolitiek risico.
Volgens de onderzoekers zijn de afhankelijkheden van Curaçao en de andere Caribische eilanden van de Verenigde Staten en Nederland op veel terreinen aanzienlijk groter dan die van China.
De belangrijkste vraag is daarom niet uitsluitend of Chinese bedrijven erin slagen een positie te verwerven, maar onder welke voorwaarden buitenlandse ondernemingen toegang krijgen tot vitale infrastructuur en hoe Curaçao voorkomt dat zulke samenwerkingen nieuwe afhankelijkheden creëren.
De twee Chinese dossiers tonen vooral aan hoe groot het verschil kan zijn tussen een aangekondigde investering en een werkelijk gerealiseerd project. Juist dat verschil is van belang wanneer Curaçao opnieuw onderhandelt over de toekomst van zijn energiesector.
